¿SIN LICENCIAS DE APERTURA?
Cuando el 27 de marzo del 2009 el Consejo de Ministros aprueba el proyecto de ley que transpone la directiva de servicios en el mercado interior lo hace aportando datos económicos, su efecto produciría en la economía y en el empleo expectativas de un aumento del PIB del 1,2% y la creación entre 150.000 y 200.000 empleos, y todo porque el sector servicios representa el 67 % del PIB en España[1], agilizar los trámites con la administración quedó en un segundo plano, la noticia estrella fue la argumentación económica frente a la argumentación jurídica.
Así se narra en la Directivauno de sus objetivos, “fomentar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo en la UniónEuropea”[2] y para ello se precisa eliminar las barreras y obstáculos que “impiden o frenan el desarrollo de los servicios”[3], es pues una argumentación puramente económica que supone la modificación o simplificación de las autorizaciones administrativas mirando hacia el desarrollo económico del territorio.
Analizar económicamente el derecho supone identificar si las normas jurídicas traspuestas cumplen el objetivo primordial de la Directiva, porque si aquellas se alejan del objetivo de “eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros”[4] el propósito propuesto porla Directiva Bolkestein se esfuma.
La ley que traspuso al ordenamiento jurídico español la citada directiva, en igual sentido plasma “El fin es impulsar la mejora de la regulación del sector servicios, reduciendo las trabas injustificadas o desproporcionadas al ejercicio de una actividad de servicios y proporcionando un entorno más favorable y transparente a los agentes económicos que incentive la creación de empresas y genere ganancias en eficiencia, productividad y empleo en las actividades de servicios, además del incremento de la variedad y calidad de los servicios disponibles para empresas y ciudadanos.“[5], como no podría ser de otra manera, se equipara la intención de la norma comunitaria y la norma estatal, pero ¿aportó simplicidad en las licencias de apertura? ¡Decididamente no!
Numerosas normas se han aprobado, en cascada, por las comunidades autónomas y los propios actores más próximos a los prestadores de servicios, los ayuntamientos, pero con escasa claridad y falta de iniciativa para conseguir el objetivo de eliminar barreras que incentiven el crecimiento del sector servicios y por extensión la creación de empleo, tan complejo se ha convertido la normativa en las licencias de apertura, -cada ayuntamiento ha aprobado una ordenanza municipal, que aunque muy parecidas, tampoco han conseguido unificar criterios en este procedimiento administrativo tan importante para abrir un negocio. Ante esta dispersión de normas el Gobierno de España haya tenido que clarificar el procedimiento, aprobando un RDLey que liberaliza el comercio y determinados servicios[6].
Posiblemente haya una causa más próxima al momento actual, el decrecimiento económico, lo que haya hecho no alcanzar el objetivo propuesto porla Directivade Servicios de aumentar el empleo y el PIB, no obstante, hasta que una norma con rango de Ley, aprobada por el Gobierno, como decía más arriba, ha puesto claridad en este asunto, las diferencias en cada municipio y CCAA era tal que el procedimiento e interpretación daba al traste con el objetivo de impedir barreras en la apertura de establecimientos de servicios.
El obstáculo ha sido topar con el intervencionismo administrativo, con la acción de control previo al inicio de una actividad de servicios por parte de los ayuntamientos, no todos habían aprobado la correspondiente ordenanza municipal para evitar las licencias de apertura, esta fricción entre un modelo decimonónico y un modelo claramente de libre establecimiento de servicios entra en colisión con la necesidad de preservar, por la administración competente, el bienestar de los ciudadanos, que los prestadores respecten las normas de convivencia y el medio ambiente, de ahí que las decisiones técnicas y políticas en la elaboración de normas estatales, autonómicas y municipales, no permitiesen alcanzar el objetivo dela DirectivaBolkesteinyla Ley17/2009.
La fricción entre la libertad de establecimiento y el intervencionismo administrativo da al traste con los fines que la UniónEuropease propuso en el año 2006 con la aprobación de la Directiva2006/123/CE, fruto de esa complejidad normativa nacida desde al año 2009, elaborada por CCAA y ayuntamientos, como decía, ha hecho nacer el citado RD Ley dictado por el Gobierno de España, con el objetivo de “hacer un mayor esfuerzo en la remoción de los obstáculos administrativos que existen en la actualidad para ejercer determinadas actividades,” [7] pero tan sólo se ha abierto el campo de la exoneración de licencia de apertura a sólo algunas actividades de servicios, actividades denominadas inocuas[8]. Es decir aún quedan actividades, quizás las mas habituales, con el requisito de tener que solicitar la correspondiente licencia de apertura.
Es preciso apostar por normas mucho más liberalizadoras, ello conducirá al éxito o al fracaso de la simplificación de procedimientos administrativos que garanticen el crecimiento del empleo y eviten trabas administrativas innecesarias, pues es posible una actividad de control a posteriori e incluso con anterioridad a la apertura, a través de las licencias de obras.
Deberían los ayuntamientos, quizás los más interesados, en eliminar barreras que limiten el establecimiento de servicios con la mirada puesta en la creación de empleo en el término municipal, deben sus ordenanzas municipales ser las más propicias para canalizar el objetivo que pretendela Directivade Servicios, pero no han sido valientes los ayuntamientos al aprobarlas, ancladas aún en el intervencionismo administrativo.
Considero interesante, en este momento, exponer que el nuevo RDLey para liberalizar el comercio, abre una nueva expectativa para en un futuro próximo erradicar de nuestras normas administrativas la solicitud de licencia de apertura, sea cual sea la actividad a emprender, en definitiva esa es la finalidad de la directiva de servicios, romper con la previa intervención administrativa al inicio de una actividad de servicios.
Un ejemplo reciente, de simplificación administrativa y por tanto para evitar trámites administrativos innecesarios, auque se haya tardado 6 años desde la aprobación de la Directivade Servicios, se observar en el nuevo reglamento de residuos[9] de Andalucía, aprobado recientemente, que simplifica trámites y liberaliza servicios, sustituyendo la autorización previa por la comunicación o declaración responsable para las actividades de residuos relativas a producción, transporte y recogida, bien es cierto que sí se requerirá para las instalaciones de tratamiento de residuos, pero es un avance en la simplificación de trámites administrativos, pues la verificación del cumplimiento de la normativa puede realizarse a posteriori a través de planes de inspección.
Si en este ejemplo reciente, que nada más y nada menos, incide en el medio ambiente, cuanto menos hace posible abrir la puerta a aquellas actividades de menor impacto ambiental.
De momento nos conformaremos con aportar la correspondiente declaración responsable o comunicación previa para el inicio de actividades como por citar algunas de ellas: comercio al por menor de de productos alimenticios, bebidas y tabaco; confección a medida de prendas de vestir; reparación de artículos eléctricos para el hogar; agencias de viajes; peluquerías; etc.
[1] http://www.eleconomista.es/economia/noticias/1127582/03/09/El-Gobierno-aprueba-la-directiva-de-servicios-elevara-el-PIB-un-12-y-creara-200000-empleos.html
[2] Considerando 2 dela Directiva 2006/123/CE
[3] Considerando 3 dela Directiva 2006/123/CE
[4] Considerando 5 dela Directiva 2006/123/CE
[5] Preámbulo dela Ley 17/2009
[6] RD Ley 19/2012 en su anexo se relacionan las actividades exentas de solicitar licencia de apertura.
[7] Exposición de Motivos del RD Ley 19/2012
[8] Aquellas que, por sus características o mediante sencillas medidas correctoras, se presuponen que no van a producir molestias significativas, alterar las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente, ocasionar daños a bienes públicos o privados, ni entrañar riesgos apreciables para las personas.
[9] Decreto 73/2012 de 22 de marzo.